علی شیرکانی، رئیس هیئتمدیره شستا در یادداشتی برای ویژه نامه روزنامه فرهیختگان نوشت:
صنعت پتروشیمی ایران طی دهههای گذشته یکی از مهمترین ستونهای اقتصاد ملی و پیشران توسعه صنایع پاییندستی، صادرات غیرنفتی و تکمیل زنجیره ارزش انرژی بوده است. نقش این صنعت در خلق ارزش افزوده، توسعه فناوری، تولید محصولات واسطهای و نهایی و ظرفیتهای ارزی سبب شده سیاستگذاری در آن همواره چندلایه و حساس باشد. بااینحال، چالش اصلی حکمرانی این صنعت نه از جنس ضرورت شکلگیری یک نهاد جدید، بلکه از جنس ضرورت «تمرکز مسئولیت» و «تفکیک حوزههای تخصصی» میان ساختارهای موجود است. هرچه متولیان توسعه یک صنعت متمرکزتر باشند و چندشاخگی میان تصمیمگیران کاهش یابد، قدرت تصمیمگیری در قید محدودیتهای زمانی و ساختاری افزایش پیدا میکند، امکان ترک فعل به حداقل میرسد و احتمال شکستهای ساختاری کاهش مییابد. از همین منظر، مسئله بنیادین در صنعت پتروشیمی، مرزبندی نامشخص و همپوشانی نقشها میان وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت است که تعارضات گستردهای در سطح سیاستگذاری، تنظیمگری، اجرا و راهبری زنجیره ارزش ایجاد کرده و کارایی کل صنعت را محدود ساخته است.
ریشههای تاریخی و نهادی تعارض
ریشه اصلی تعارض میان وزارت نفت و وزارت صمت به ساختار دوگانه تصمیمگیری در این صنعت بازمیگردد. وزارت نفت طبق قانون نفت و ساختار تاریخی خود، متولی اصلی سیاستگذاری در حوزه انرژی و بخش بالادستی است و تعیینکننده سیاستهای مرتبط با خوراک، توسعه ظرفیتهای بالادستی و مدیریت شرکت ملی صنایع پتروشیمی محسوب میشود. در مقابل، وزارت صمت خود را مسئول توسعه صنایع پاییندستی، صنایع میاندستی و صنایع شیمیایی میداند و انتظار دارد سیاستگذاری زنجیره ارزش در این سطح در اختیار آن باشد، چون قانون و اسناد بالادستی مرز این مسئولیتها را روشن نکردهاند، اختیارات، سیاستگذاری، صدور مجوز و نظارت در بسیاری از نقاط زنجیره ارزش دچار همپوشانی و تداخل شده است.
پیامدهای عدم مرزبندی وظایف در حکمرانی صنعت
نبود مرزبندی روشن میان وظایف دو وزارتخانه پیامدهای چندلایهای بر کارکرد صنعت دارد؛ نخستین پیامد، موازیکاری در رگولاتوری است. تعیین قیمت خوراک نمونهای کلاسیک از این وضعیت است؛ وزارت نفت با نگاه بالادستی و تأمین منابع مالی، فرمول قیمت را تعریف میکند، درحالیکه وزارت صمت و صنایع پاییندستی آن را مانعی برای رقابتپذیری و توسعه میدانند. این تقابل به سیاستهای متغیر، ناپایداری مقررات و بیاعتمادی سرمایهگذاران منجر شده است. پیامد دیگر، اختلال در راهبری زنجیره ارزش است، زیرا توسعه بین بخشهای بالادستی و پاییندستی یکپارچه پیش نمیرود و الگوی توسعه صنعت نامتوازن شده است. بخش بالادستی در جذب سرمایهگذاری و ظرفیتسازی رشد کرده؛ اما صنایع پاییندستی از کمبود خوراک ارزان، سیاستهای غیرشفاف و عدم تنوع محصولات رنج میبرند. تحلیل قوانین بالادستی نشان میدهد مشکل اصلی کمتر از جنس «فقدان قانون» و بیشتر از جنس «تعارض در اجرای قانون» است. برنامههای توسعه و سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی بر تکمیل زنجیره ارزش و توسعه صنایع پاییندستی تأکید دارند. بااینحال، قانون نفت اختیارات گستردهای به وزارت نفت و شرکت ملی صنایع پتروشیمی داده است، درحالیکه قوانین مرتبط با صنایع شیمیایی نیز وظایف قابلتوجهی را بر دوش وزارت صمت میگذارد، چون قانونگذار مرز مشخصی تعیین نکرده، هر دو دستگاه اجرایی برداشتهای جداگانهای از قانون دارند. این برداشتهای دوگانه ساختاری نهادی ایجاد کرده که در آن هر دو وزارتخانه و نهادهای تابعه آنها خود را ذیحق در تصمیمگیری میدانند و همین امر مسیر سیاستگذاری را پیچیدهتر میکند.
تضاد راهبردی در رویکرد توسعۀ زنجیرۀ ارزش
در سطح راهبردی، اختلاف سیاستی میان دو وزارتخانه بسیار عمیقتر است. وزارت نفت توسعه صنعت را در چهارچوب اقتصاد انرژی، افزایش خوراک، توسعه میادین و تولید محصولات پایه تعریف میکند و هدف آن افزایش درآمدهای دولت و ارتقای نقش ایران در بازارهای جهانی محصولات پایه است. وزارت صمت توسعه را از منظر افزایش ارزش افزوده ملی، رشد صنایع کوچک و متوسط، گسترش اشتغال و تولید محصولات نهایی میبیند. این دو رویکرد عملاً قابلجمع نیستند و این امر باعث شده اولویتهای توسعهای کشور در این صنعت همواره ناپایدار و متغیر باشند. در حوزه صادرات هم همین تضاد وجود دارد؛ بالادست به دنبال صادرات محصولات پایه با حجم زیاد است، درحالیکه پاییندست بر صادرات محصولات نهایی با ارزش افزوده بالا تأکید دارد.
تعارضات سازمانی و ناهماهنگی در ساختار مدیریتی
یکی از بخشهای مهم تعارض، ساختار داخلی و سازمانی نهادهای مرتبط است. شرکت ملی صنایع پتروشیمی، بهعنوان نهادی که باید نقش توسعهای داشته باشد، در برخی مقاطع نقش سیاستگذار، در برخی مقاطع تنظیمگر و در برخی پروژهها نقش مجری دارد. این چندگانگی نقش سبب شده مرزبندی میان سیاستگذاری و اجرا مخدوش شود. در طرف مقابل، دفتر صنایع شیمیایی وزارت صمت نیز سیاستگذاری مستقل انجام میدهد و گاهی حتی در حوزههایی وارد میشود که ماهیتاً خارج از محدوده وظایف این وزارتخانه است. علاوه بر این دو نهاد، شورای رقابت، سازمان حمایت، ستاد تنظیم بازار، شورایعالی انرژی و سایر نهادهای تصمیمگیر به پیچیدگی ساختار افزودهاند و این تنوع تصمیمگیرندگان باعث شده هیچ مرجع نهایی و واحدی برای تنظیمگری وجود نداشته باشد.
تجربیات بینالمللی در حکمرانی پتروشیمی
مقایسه با کشورهای موفق نشان میدهد ساختار حکمرانی صنعت پتروشیمی باید بر اساس تفکیک روشن تولیگری، تنظیمگری و تصدیگری طراحی شود. در عربستان سعودی، وزارت انرژی مسئول سیاستگذاری کلان است و شرکتهایی مانند آرامکو و سابیک مسئولیت اجرای تولید و توسعه صنعتی را بر عهده دارند. وجود مرجع واحد تنظیمگر، موجب هماهنگی کامل زنجیره ارزش شده است. در مالزی شرکت پتروناس با ساختار یکپارچه، سیاستگذاری و اجرا را دقیق تفکیک و هماهنگ کرده است. تجربه این کشورها نشان میدهد موفقیت صنعتی و توسعه صادرات وابسته بهوضوح در تقسیم وظایف و وجود یک تنظیمگر مستقل است. تعارضات نهادی موجب افزایش ریسک سرمایهگذاری، کاهش جذابیت پروژهها و ایجاد نااطمینانی در بازار شده است. بسیاری از پروژههای مهم پتروشیمی به دلیل نبود سیاستهای پایدار متوقف یا با تأخیر مواجه شدهاند. ارزش افزوده ملی نیز به دلیل تمرکز بیش از حد بر محصولات پایه کاهشیافته و صنایع پاییندستی فرصتهای مهم اشتغال و رشد اقتصادی را ازدستدادهاند. این وضعیت همچنین باعث کاهش اعتماد فعالان اقتصادی، بیثباتی تصمیمات و تضعیف چشمانداز توسعه صنعتی کشور شده است.
راهبردهای اصلاح ساختار حکمرانی
اصلاح حکمرانی صنعت پتروشیمی قبل از هر چیز به مرزبندی دقیق، اجرایی و قابلسنجش میان حوزههای تخصصی نیاز دارد. در این چهارچوب، وزارت نفت باید بر سیاستگذاری بالادستی، منطق خوراک و امنیت انرژی متمرکز باشد و وزارت صمت محور برنامهریزی و توسعه صنایع میاندستی و پاییندستی و تنوعبخشی محصول قرار گیرد. نکته کلیدی این است که این تفکیک نباید کلی و شعاری باشد، بلکه باید در قالب وظایف مشخص، خروجیهای روشن و شاخصهای پاسخگویی تعریف شود تا مسیر تصمیمگیری از همپوشانی خارج گردد. برای کاهش چندمرجعی، لازم است وظایف تنظیمگری و هماهنگی تصمیمات بینبخشی بهگونهای سامان یابد که یک نقطه مشخص، مسئول جمعبندی و اعلام تصمیم نهایی در موضوعات مشترک باشد؛ موضوعاتی مانند قیمت خوراک، قواعد صادرات، اولویتهای سرمایهگذاری و تنظیم تعارضهای زنجیره ارزش. این تمرکز میتواند از طریق بازآرایی مأموریتها و تفویض اختیارات در چهارچوب نهادهای بالادستی موجود انجام شود، بهنحویکه «یک مسیر تصمیم» و «یک مرجع پاسخگو» شکل بگیرد، نه آنکه مراکز متعدد، تصمیم را فرسایشی کنند. مسئله حکمرانی صنعت پتروشیمی ایران بیش از آنکه نیازمند افزودن ساختار تازه باشد، نیازمند «تمرکز مسئولیت»، «تفکیک حوزههای تخصصی» و «شفافسازی مرجع پاسخگویی» در چهارچوب ساختارهای موجود است. کاهش چندشاخگی تصمیمگیری، مسیر تصمیم را کوتاه میکند، امکان ترک فعل را پایین میآورد، شکستهای ساختاری را کاهش میدهد و در نهایت میتواند ظرفیتهای عظیم این صنعت را برای توسعه پایدار، افزایش ارزش افزوده و تقویت جایگاه ایران در بازارهای جهانی فعال کند.